土规城规 (土规城规控规的区别)

土规城规

法律分析：1、“土规”就是土地利用总体规划；国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。

2、“城规”就是城市和镇规划区内的建设活动依法制定城市规划和镇规划；城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。

城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第十七条 各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。土地利用总体规划的规划期限由国务院规定。

第十八条 下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。

第十九条 土地利用总体规划按照下列原则编制：(一)严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地;(二)提高土地利用率;(三)统筹安排各类、各区域用地;(四)保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用;(五)占用耕地与开发复垦耕地相平衡。第二十条 县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途。乡(镇)土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。

《中华人民共和国城乡规划法》第三条　城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。县级以上地方人民政府根据本地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则，确定应当制定乡规划、村庄规划的区域。

在确定区域内的乡、村庄，应当依照本法制定规划，规划区内的乡、村庄建设应当符合规划要求。县级以上地方人民政府鼓励、指导前款规定以外的区域的乡、村庄制定和实施乡规划、村庄规划。第四条　制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。在规划区内进行建设活动，应当遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律、法规的规定。

县级以上地方人民政府应当根据当地经济社会发展的实际，在城市总体规划、镇总体规划中合理确定城市、镇的发展规模、步骤和建设标准。

城乡规划法对城乡规划的制定实行的是

城乡规划法对城乡规划的制定实行的如下：我国城乡规划法规定：制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。法律依据《中华人民共和国城乡规划法》第四条 制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。

在规划区内进行建设活动，应当遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律、法规的规定。

县级以上地方人民政府应当根据当地经济社会发展的实际，在城市总体规划、镇总体规划中合理确定城市、镇的发展规模、步骤和建设标准。

城乡统筹发展与土地利用

中国人民大学公共管理学院土地管理系主任、教授　叶剑平一、背景中国的改革始于1978年农村土地制度改革，未来的发展要经历完成工业化和城市化，实现现代化。我国的城乡统筹发展是不是终结于农村的土地？在开始时我提出这样一个问题和思考。

目前城市土地基本建立了完善的产权制度和管理制度，但农村土地这方面则明显不足：一是土地的权能不完整；二是在这样的情况下，土地市场如何能建立城乡统筹，如何能达到现代化。

要弥补这个不足，毫无疑问就要打通城乡这个路径。我先通过城乡收入差距和工业化、城市化水平相匹配两个例子简单谈一下我国城乡统筹发展的背景。图1是经典的库兹涅茨曲线，用来说明收入分配与经济发展阶段的联系变化问题，是从平衡到不平衡，反映了现代经济社会从初步积累到快速发展再到和谐共生这样一个发展变化过程，目前存在的问题都是发展过程中的一些问题。反观我国的城乡收入比值，从1978年的2.57到2007年的3.33，似乎远远超过了城乡收入应该收敛的警戒点，并且有继续扩大趋势，所以城乡统筹发展的施政理念提出是非常及时和必要的。

图1　库兹涅茨曲线H.钱纳里在研究总结部分国家的发展经验后得出，工业化和城镇化相互影响，相互促进，并且一定时期内城镇化水平往往会高于工业化水平（图2）。反观我国，则城镇化和工业化发展水平是不协调的（图3），我国城镇化的水平低于工业化水平，产生了“土地要素进城，农村人口不能进城”的问题。所以，城镇化水平应该进一步提高，要高于工业化水平，这样也会促进城乡统筹，促进经济社会的和谐，这是一个大问题。

图2　发展中国家城镇化水平与工业化水平比较（H.钱纳里的发展模型）图3　我国城镇化水平与工业化水平比较二、如何认识城乡统筹发展中的土地利用（一）要用系统和综合的视角看待和研究土地问题土地问题并不是限于土地本身，同时也是社会问题，甚至是政治层面和制度层面的问题。土地是社会经济的子系统，应该置于社会经济大系统的视角下看待和研究土地问题，这就要求摆脱传统的“就土地论土地”的简单思维，通过系统和综合的视角来对待土地管理和土地利用问题。这些问题概括起来应主要包括4个主要方面（图4）：一是人和土地结合的问题；二是资本和土地结合的问题；三是技术和土地结合的问题；四是制度与土地结合的问题。

而且土地、资本、技术、人力、制度如何更好地融合，促进发展，是发展经济学关注的核心问题，是世界发展经济体普遍需要不断研究和探索解决的重大发展问题，也是中国未来发展必须要解决的问题。目前，在我国，人是可以自由流动的；资本市场在不断完善，在符合国家相关法律法规下，也可以自由流动的；同时技术也可以流动；相比而言土地的流动性则明显不足。经过改革开放30年，相对来说，人、资本、技术已经和我们制度的发展基本相匹配，并且不断得到优化，土地改革方面虽然也取得了巨大的成就，但与经济发展的要求还有差距，与之配套的相关制度稍显滞后。

图4　土地与资本、技术、人力和制度的交互关系（二）要认识到土地的多重属性和多重功能土地和资本就是现代经济社会发展所不可或缺的重要生产要素。在土地产权清晰后可以变成土地资产，土地资产还能够进入市场，不断加深与资本的结合，就变成了资本。土地本身不可流动，但是土地资本是可以流动的，通过制度完善和创新来打通它们之间的转换通道，能促进打开城乡统筹发展的屏障，促进城乡统筹发展。从土地本身来说（这里主要是指农村土地），它至少具备三大属性（图5），即经济属性、社会属性和自然属性。

从经济属性讲，土地是有价的，并且要通过市场配置不断促进，提高土地利用效益。从社会属性讲，土地利用一方面要保证土地使用者之间的公平，还能发挥保障社会稳定的功能。另外，土地还具有自然属性，这要求我们的土地能够永续利用，我们的子孙后代能够在这样的土地范围和空间内永续利用土地。图5　土地的三大属性根据我的个人理解，土地还具有三大功能（图6），即土地发挥着资源、资产和资本的功能。

从资源角度来讲，要求我们有效地配置，资源除了变成资产外还有生态地和社会等其他功能。二是资产的功能，土地应该是可交易和能交易的，要激活土地资产，促进土地适度流动。三是资本的功能，即可以通过土地融资。如果打通了与资本市场的连接，土地就可以流动。

土地资本的流动对社会发展有重要促进作用，同时也考验着我们相关管理部门的能力。图6　土地的三大功能对于农村集体土地来说，土地的三大功能和三大属性本身的综合效益都没有发挥出来。对农地来说，就意味着资源的功能发挥了，但是有效的配置并没有发生，所以，土地的功能在现行的土地制度下并没有充分发挥。

三、城乡统筹发展中几种土地利用关系这里主要谈城市土地关系、农村土地关系、土地与公共产品提供的关系、土地配置与产业发展的关系等几方面的内容。对于城市土地关系来说，第一阶段，土地作为城市积累，是粗放型的利用；第二阶段则要伴随产业调整和城市功能明确，不断提高土地集约利用水平；城市发展到最后，就是理性增长的阶段。在第一阶段，城市边界似乎不存在，因为在这一阶段如果城市不往外扩张，城市发展的基础就没有了，但是在这样的扩张下，从资源的角度来看，国家就没有办法实现可持续发展，必须停止这种城市盲目扩张发展模式。

这样，毫无疑问要选择进入第二阶段——土地节约集约的城市发展模式。城市继续增长发展到一定程度，就要实现城乡统筹和理性增长，目前我们城市的功能和产业是否可以适度分散到农村地区，促进农村经济社会发展。这在国外有可资借鉴的经验，也是我们需要思考的新内容。我们的研究表明，城市边界扩张、GDP增长和土地出让金的关联度很高，但也存在拐点，即城市增长对土地出让金的依赖度是随着经济发展阶段变化有降低的趋势，城市经济对土地出让金的依赖程度下降到一定程度的时候产业必须及时升级，如果不及时升级城市的后续就没有动力，这是自然而然的过程。

正因为这样，我国土地的配置要符合整个经济规律，否则我们城市发展到一定阶段肯定会走向衰败。这里姑且提出城市土地管理的一条主线：城市土地产权体系完善—城市土地资产化—城市土地资本化—城市政府土地资产和土地资本化经营管理—城市土地收益合理分配—反哺农村，注重城乡统筹等，一直发展到现在的集约、节约、高效利用，城乡协调，实际上是一条顺应经济发展规律所必须选择的路径或者方向。关于农村土地，农民并不是无产者，实际上是一个拥有土地的有产者，只是我们的制度疏忽了这一点。

我们作了一个调查，并作了个简单的评估：我国耕地价值在20万亿元，农村建设用地大概19万亿，以2005年我国乡村的户数为25222.6户估算，农村平均每户拥有的土地资产经济价值约为15.3万元。但为什么目前我国部分农村生活生产水平仍然较为低下？我想制约因素还是制度，我们对采取更为宽松的农村土地制度有很多担忧，担心放开后会出现社会问题。在现代社会里，如果社会保障制度和政府管理能力跟上了，这些都可以控制和避免的，因为我们经济发展已经到了必须解决这些问题的阶段。既然是必须解决，是不是可以将步子迈大一点：建立一个统一的土地市场，这考验着我们的管理部门如何建立一套有效的制度，包括城乡统一的规划、用途管制、税收等。

土地资产化、资本化要求建立在明晰产权和有效管理的基础上。最后总结农村土地管理的一条主线是：完善农村土地产权体系，促进农村土地资产化、资本化，合理分配土地收益，通过税收和转移支付调节它的合理性，促进新农村建设、城市化进程，最后实现城乡统筹发展。在农村土地与公共物品提供方面，应该逐步建立完善农村社会保障体系，置换农村土地社会保障功能，促进土地流动和交易。

农村土地与产业要发展，并不等于集体土地一定农用。农村有集体建设用地甚至集体产业用地，但需要建立。

城乡规划用地分类标准

法律分析：《城市用地分类与规划建设用地标准》为国家标准法律依据：中华人民共和国住房和城乡建设部《城市用地分类与规划建设用地标准》GB50137-20111.0.1为统筹城乡发展，集约节约、科学合理地利用土地资源，依据《中华人民共和国城乡规划法》的要求制定、实施和监督城乡规划，促进城乡的健康、可持续发展，制定本标准。1.0.2本标准适用于城市和县人民政府所在地镇的总体规划和控制性详细规划的编制、用地统计和用地管理工作。

1.0.3编制城市（镇）总体规划和控制性详细规划除应符合本标准外，尚应符合国家现行有关标准的规定。

对城乡规划的制定实行的是

对城乡规划的制定实行的是遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则。制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守相关法律。

城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划，规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。

规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。根据相关法律规定，制定和实施城乡规划，应当遵循下列原则：1、坚持城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展，正确处理近期建设与远景发展的关系；2、注重改善城乡生态环境，防止污染和其他公害，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源；3、妥善保护历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌；4、坚持先规划后建设，合理确定建设规模和时序，优先发展基础设施和公共服务设施，科学开发和利用地下空间；5、符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。《中华人民共和国城乡规划法》第二条 制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。

城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。

规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。

山西省城乡规划条例

第一章　总则第一条　根据《中华人民共和国城乡规划法》和其他有关法律、行政法规的规定，结合本省实际，制定本条例。第二条　在本省行政区域内制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，适用本条例。

第三条　制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，保护自然资源和历史文化遗产，保持地方特色和传统风貌，维护公共利益和公民的合法权益，符合防灾减灾、公共安全、国家安全的要求，促进人口、资源、环境、经济、社会、文化全面协调可持续发展。

城市、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。第四条　各级人民政府应当依法科学编制城乡规划。经依法批准的城乡规划，必须严格执行，未经法定程序不得修改。各级人民政府应当将城乡规划的编制和管理经费纳入本级财政预算。

各级人民政府应当建立由人民政府及其相关部门负责人、专家和公众代表组成的城乡规划委员会，对城乡规划编制和实施的重大事项进行研究，为决策提供依据。第五条　省人民政府城乡规划主管部门负责全省的城乡规划管理工作。市、县人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。

第六条　制定和实施城乡规划应当遵守国家、省有关标准和技术规范，应用先进科学技术。县级以上人民政府应当依据有关法律、法规和标准、技术规范，制定适合本行政区域的城乡规划管理技术规定。对城乡规划编制和实施的优秀项目，县级以上人民政府应当给予表彰。

第二章　城乡规划的制定第七条　城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城镇体系规划包括省域城镇体系规划、市域城镇体系规划、县域城镇体系规划和城镇密集地区规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。

详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。第八条　省人民政府组织编制省域城镇体系规划，报国务院审批。市人民政府组织编制市域城镇体系规划，报省人民政府审批。县人民政府组织编制县域城镇体系规划，报设区的市人民政府审批，并报省人民政府城乡规划主管部门备案。

省、设区的市人民政府可以组织编制城镇密集地区规划。跨设区的市行政区域的城镇密集地区规划，由省人民政府审批；跨县级行政区域的城镇密集地区规划，由设区的市人民政府审批，并报省人民政府城乡规划主管部门备案。城镇体系规划的期限一般为20年。第九条　市人民政府组织编制城市总体规划，报省人民政府审批。

省人民政府所在地的市以及国务院确定的市的总体规划，由省人民政府审查后，报国务院审批。镇人民政府组织编制镇总体规划，报市或者县人民政府审批。县人民政府所在地镇总体规划，由县人民政府组织编制，报设区的市人民政府审批，并报省人民政府城乡规划主管部门备案。历史文化名城总体规划报省人民政府审批；历史文化名镇总体规划报设区的市人民政府审批。

城市、镇总体规划的期限一般为20年。第十条　城镇体系规划，城市、镇总体规划，乡规划确定需要编制规划的村庄，应当编制村庄规划。城市、镇总体规划确定的建设用地范围内的镇、乡、村庄，不再编制镇规划、乡规划和村庄规划。

镇、乡人民政府组织编制乡规划、村庄规划，报市或者县人民政府审批。历史文化名村规划报设区的市人民政府审批。第十一条　市、县人民政府所在地镇的控制性详细规划，由市或者县人民政府城乡规划主管部门组织编制，报市或者县人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会和总体规划审批机关备案。

其他镇的控制性详细规划，由镇人民政府组织编制，报市或者县人民政府审批。国务院审批总体规划的市的控制性详细规划报省人民政府备案。第十二条　城乡规划确定的建设用地内的独立开发区总体规划，由设区的市人民政府城乡规划主管部门组织编制，经设区的市人民政府审查后，报省人民政府审批。开发区的控制性详细规划，由开发区所在地市、县人民政府城乡规划主管部门组织编制，报设区的市人民政府审批，并报省人民政府城乡规划主管部门备案。

城乡规划确定的独立产业用地总体规划或者控制性详细规划，由所在地市或者县人民政府城乡规划主管部门组织编制，报市或者县人民政府审批，并报上一级人民政府城乡规划主管部门备案。